Tribunal administratif de Lyon, ordonnance n° 2609012 du 22 juillet 2026
L’Instrument relatif aux marchés publics internationaux (IMPI) produit ses premiers effets contentieux. Le 22 juillet 2026, le tribunal administratif de Lyon a rendu la toute première décision de justice sur son application aux marchés publics de dispositifs médicaux. Le juge y confirme que la candidature d’une filiale européenne d’un groupe chinois ne doit pas, par principe, être exclue de la commande publique — mais il crée à la charge des acheteurs publics une obligation d’investigation contradictoire dont la portée pourrait dépasser largement le seul secteur des dispositifs médicaux.
L’essentiel en trois points
1. Sur le fond, l’acheteur avait raison — une filiale européenne d’un groupe chinois, établie de longue date dans l’Union, n’est pas « originaire de la RPC » au sens de l’IMPI.
2. Sur la forme, la procédure est censurée — avant de se prononcer sur l’origine d’un candidat, l’acheteur doit l’inviter à clarifier ou compléter ses informations.
3. Ce que cela change pour les industriels — une décision d’origine prise sans échange contradictoire est contestable. Corollaire : votre argumentaire sur l’origine doit être solide dès la remise de l’offre, pas au stade du recours.
Ce que prévoit l’IMPI : exclusion des opérateurs chinois et plafond de 50 %
Pour les dispositifs médicaux, la mesure adoptée par la Commission européenne entraîne, depuis le 30 juin 2025 :
- L’exclusion des candidatures/soumissions directes des opérateurs chinois ;
- L’introduction de clauses limitant à 50 % du montant du marché, sous peine de pénalités, la quantité de produits finis chinois pouvant être acquise pendant toute la durée du contrat, ainsi que la part sous-traitée à des opérateurs chinois.
→ Cette mesure IMPI ne permet toutefois pas aux pouvoirs adjudicateurs d’éliminer ou de déclarer irrégulière l’offre d’un opérateur français ou de l’Espace économique européen ou d’un pays tiers hors RPC qui proposerait plus de 50 % de produits chinois. Seules des pénalités pourraient lui être appliquées en fin d’exécution du marché concerné.
L’objectif poursuivi par la Commission européenne est de « réaliser la réciprocité en ouvrant les marchés publics chinois de dispositifs médicaux et en améliorant les possibilités d’accès à ces marchés pour les opérateurs économiques de l’Union ».
Il n’en résulte toutefois aucune interdiction pour les pouvoirs adjudicateurs de l’Union de se fournir en dispositifs médicaux originaires de la RPC, lesquels peuvent toujours être proposés par les soumissionnaires non originaires de la RPC :
« (36) Premièrement, les soumissionnaires en dehors de la RPC seraient toujours en mesure de soumettre des offres incluant des dispositifs médicaux originaires de la RPC… Les dispositifs médicaux originaires de la RPC seraient donc toujours proposés dans le cadre des procédures de passation de marchés de l’Union ».
La Direction des Affaires Juridiques (DAJ) de Bercy a confirmé, dans sa fiche technique relative à la mise en œuvre de l’instrument relatif aux marchés publics internationaux (IMPI) dans le secteur des dispositifs médicaux que,
« La mesure d’exclusion prévue par la mesure IMPI en cause ne concerne que les opérateurs économiques ou groupements d’opérateurs dont l’origine est celle de la RPC. Il est dès lors impossible d’exclure une offre d’un opérateur non-originaire de la RPC qui porterait exclusivement, ou en partie, sur des produits originaires de la RPC, sur ce fondement. Les clauses à introduire dans les contrats entrant dans le champ d’application de la mesure IMPI ne sont pas des interdictions strictes de fournir des produits originaires de la RPC ou de faire appel à des sous-traitants ou sous-contractants qui en sont originaires. Il est donc aussi impossible de rejeter une offre d’un opérateur non-originaire de la RPC qui porterait exclusivement ou en partie sur des produits originaires de la RPC comme irrégulière au sens de l’article L. 2152-2 du code. En effet, la seule sanction du non-respect de ces clauses d’exécution est la sanction pécuniaire de la clause d). Il ne s’agit donc pas d’une irrégularité de l’offre (…) Ces trois règles ne permettent pas d’éliminer l’offre d’un opérateur français, de l’Espace économique européen ou d’un pays tiers qui proposerait plus de 50 % de sous-traitance chinoise ou plus de 50 % de produits chinois ».
À quels marchés publics l’IMPI s’applique-t-il ?
Aux marchés publics et accords-cadres ayant pour objet l’acquisition de dispositifs médicaux relevant des codes CPV 33100000-1 à 33199000-1 et dont la valeur estimée est égale ou supérieure à 5 millions d’euros hors taxe, étant précisé que :
- Cette valeur de 5 millions d’euros HT s’apprécie, en cas d’accord-cadre, au regard du montant maximum contractuel global de l’accord-cadre, tous lots confondus ;
- Concernant les marchés passés selon la technique d’achat « systèmes d’acquisition dynamiques (SAD) », cette valeur s’apprécie en prenant en compte la valeur maximale estimée de l’ensemble des marchés spécifiques à passer pendant la durée totale du système d’acquisition dynamique.
L’introduction de clauses susvisées s’applique aux bons de commande conclus ou émis dans le cadre d’un accord-cadre qui a lui-même pour objet l’acquisition de dispositifs médicaux, dont la valeur estimée est égale ou supérieure à 5 millions d’euros hors taxe, à la condition que le montant du bon de commande soit égal ou supérieur à 221 000 euros hors taxe pour les acheteurs publics hospitaliers.
Et aux marchés spécifiques des SAD à la condition que le montant du marché spécifique soit égal ou supérieur à 221 000 euros hors taxe.
Les faits : une filiale néerlandaise accusée d’être une « boîte aux lettres » chinoise
Un accord-cadre à bons de commande pour la fourniture de dispositifs médicaux est lancé par UniHA. Étant précisé qu’il appartiendra ensuite aux établissements membres intéressés, d’émettre les bons de commande des dispositifs médicaux les intéressant.
Montant du lot concerné : 132 millions d’euros.
Le candidat classé deuxième pour l’attribution de ce lot conteste la passation et saisit le juge des référés précontractuels avant la signature du contrat.
Le candidat arrivé second faisait valoir que l’attributaire, filiale européenne d’une maison-mère originaire de RPC, est en réalité une simple « boîte aux lettres » de cette maison-mère. Il s’appuyait sur le faible nombre de salariés de l’attributaire et sur son chiffre d’affaires, bas par rapport au prix du dispositif médical concerné et du montant total du marché. Le grief adressé à l’acheteur public était donc le suivant : ne pas avoir recherché l’origine réelle de la société avant de statuer, alors même que ces éléments financiers auraient dû l’y conduire.
Comment détermine-t-on la nationalité d’un opérateur économique ?
La détermination de la nationalité d’une personne morale candidate à un marché public s’effectue de la manière qui suit :
- Sa nationalité est celle de l’État en application des lois duquel elle est constituée ou organisée lorsque l’opérateur entretient un lien direct et effectif avec l’économie de l’État concerné.
- Sans besoin pour l’acheteur public de vérifier ou analyser la détention du capital ou l’existence d’une influence dominante de personnes étrangères à l’Union européenne ou à l’Espace économique européen sur cette société.
Sur ce point, la DAJ a précisé dans sa fiche technique précitée que « la fourniture d’un extrait du registre des sociétés ou de tout document étranger équivalent permet à l’acheteur de savoir en vertu de la législation de quel État l’opérateur est constitué. S’il dispose d’un numéro SIRET, cet opérateur est un opérateur français. La société constituée selon la loi allemande est un opérateur allemand. Peu importe la détention du capital ou l’existence d’une influence dominante de personnes étrangères à l’Union européenne ou à l’Espace économique européen sur cette société ».
Ce n’est que si l’opérateur n’entretient pas un tel lien avec l’économie de cet État que sa nationalité est déterminée par celle des personnes physiques ou morales qui peuvent exercer sur lui, directement ou indirectement, une influence dominante.
En d’autres termes, le critère de l’influence dominante présente un caractère strictement subsidiaire et la détention capitalistique de la société en cause est, en elle-même, juridiquement indifférente.
Le règlement IMPI n’exige d’un candidat ni un actionnariat européen, ni une autonomie stratégique ou décisionnelle vis-à-vis de son groupe — exigences qui, au demeurant, priveraient d’accès à la commande publique européenne la quasi-totalité des filiales de groupes internationaux, quelle que soit leur nationalité.
L’apport de la décision : une obligation d’investigation contradictoire
Le juge reconnaît expressément que l’attributaire, établi depuis plus de 20 ans aux Pays-Bas, n’est pas originaire de la RPC au sens et pour l’application de la mesure IMPI en litige.
Mais le juge censure sur la forme l’acheteur public. Il ne lui est pas reproché d’avoir mal apprécié les documents produits, mais de ne pas être allé plus loin : l’acheteur public aurait dû inviter la société à soumettre, clarifier ou compléter les informations et documents liés à la vérification de son origine, avant de se prononcer sur sa qualité de société européenne au sens de l’IMPI.
Faute d’avoir engagé cet échange contradictoire, le juge ordonne à l’acheteur public de reprendre la procédure de passation au stade de l’analyse des candidatures.
Sur le plan procédural, l’apport est clair : un acheteur ne peut pas se prononcer sur l’origine d’un candidat, au regard de l’IMPI, sur la seule lecture de ses documents financiers — favorablement ou défavorablement. Il doit engager une véritable investigation contradictoire, en sollicitant le candidat lui-même. C’est une obligation positive nouvelle, lourde… transposable d’ailleurs au-delà du seul secteur des dispositifs médicaux.
Pourquoi cette décision me paraît critiquable
La décision impose à l’acheteur public une obligation procédurale supplémentaire — solliciter, clarifier, compléter — avant de pouvoir se prononcer sur l’origine d’un candidat au regard de l’IMPI. Une charge d’instruction non négligeable pour des acheteurs publics qui gèrent déjà, dans des délais contraints, l’analyse de centaines de candidatures.
Or cette obligation est posée alors même que le juge ne remet à aucun moment en cause l’appartenance européenne de la société. Le reproche est purement procédural.
D’où ma réserve : quel est l’intérêt d’imposer un formalisme d’investigation supplémentaire à l’acheteur, quand le juge lui-même ne doute pas, sur le fond, de la nature européenne du candidat ? La décision crée une obligation dont l’utilité pratique, dans cette affaire, reste à démontrer. Le risque est réel : complexifier durablement l’instruction des candidatures — avec les délais et les recours que cela suppose — pour un gain de sécurité juridique qui, ici, ne se vérifie pas dans les faits.
Ce qu’il faut retenir si vous répondez à des appels d’offres publics
Pour les industriels candidats à des marchés publics de produits de santé : un acheteur public ne peut pas trancher la question de votre origine au regard de l’IMPI sans vous donner l’occasion de soumettre, clarifier ou compléter les informations et documents utiles. Si un acheteur omet cette étape, sa décision est contestable — y compris lorsque cette omission finit, comme ici, par lui être reprochée plutôt qu’à vous.
Cette décision confirme qu’il est impératif de sécuriser juridiquement vos réponses aux appels d’offres, ainsi que vos réponses aux demandes de complément que l’acheteur public peut vous adresser en cours de passation. Votre argumentaire sur l’origine doit être solide dès la remise de l’offre : c’est à ce moment-là que la partie se joue, pas devant le juge.
Vous avez rencontré une situation comparable dans une consultation soumise à l’IMPI ? Vos retours de terrain m’intéressent : ils constituent aujourd’hui la meilleure source d’information sur la façon dont les acheteurs publics s’approprient cette mesure.
🎯 Vous répondez à des appels d’offres de produits de santé ? Anticipons ensemble les implications pratiques de cette décision pour vos prochaines candidatures.
Sources :
- Ordonnance du tribunal administratif de Lyon du 22 juillet 2026 N° 2609012
- Règlement (UE) 2022/1031 du Parlement européen et du Conseil du 23 juin 2022 concernant l’accès des opérateurs économiques, des biens et des services des pays tiers aux marchés publics et aux concessions de l’Union et établissant des procédures visant à faciliter les négociations relatives à l’accès des opérateurs économiques, des biens et des services originaires de l’Union aux marchés publics et aux concessions des pays tiers (Instrument relatif aux marchés publics internationaux — IMPI)
- Règlement d’exécution (UE) 2025/1197 du 19 juin 2025 instituant une mesure relevant de l’instrument relatif aux marchés publics internationaux et restreignant l’accès des opérateurs économiques et des dispositifs médicaux originaires de la République populaire de Chine (RPC) aux marchés publics de dispositifs médicaux de l’Union européenne au titre du règlement (UE) 2022/1031 du Parlement européen et du Conseil
- Lignes directrices visant à faciliter l’application du règlement IMPI* par les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices et par les opérateurs économiques (2023/C 64/04)
- Fiche technique de la DAJ — Les mesures IMPI dans le secteur des dispositifs médicaux (economie.gouv.fr)
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